www.prawnik-online.eu   »   Kodeksy i ustawy   »   Wyroki   »   Trybunał Konstytucyjny   »   Wyrok TK z dnia 16 marca 2010 r. Sygn. akt K 24/08* 22/3/A/2010

redakcja 21 października 2011 Wyrok TK z dnia 16 marca 2010 r. Sygn. akt K 24/08* 22/3/A/2010

Wyrok TK z dnia 16 marca 2010 r. Sygn. akt K 24/08* 22/3/A/2010
Skorzystaj już dziś
juz od 59zł
lub

22/3/A/2010

WYROK

z dnia 16 marca 2010 r.

Sygn. akt K 24/08*

W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Mazurkiewicz – przewodniczący

Adam Jamróz

Marek Kotlinowski

Teresa Liszcz

Mirosław Wyrzykowski – sprawozdawca,

protokolant: Grażyna Szałygo,

po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniach 17 listopada i 10 grudnia 2009 r. oraz 16 marca 2010 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności:

art. 7 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. Nr 85, poz. 728, ze zm.) z art. 1, art. 2 oraz art. 84 w związku z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

o r z e k a:

1. Art. 7 ust. 3 i 6 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. Nr 85, poz. 728 i Nr 157, poz. 1314 oraz z 2010 r. Nr 13, poz. 70) są zgodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i nie są niezgodne z art. 1 oraz z art. 84 w związku z art. 217 Konstytucji.

2. Art. 7 ust. 1 i 5 ustawy powołanej w punkcie 1 nie są niezgodne z art. 1, art. 2 oraz z art. 84 w związku z art. 217 Konstytucji.

Ponadto p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417 oraz z 2009 r. Nr 56, poz. 459) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie na skutek cofnięcia wniosku. 

UZASADNIENIE

I

 

* Sentencja została ogłoszona dnia 29 marca 2010 r. w Dz. U. Nr 48, poz. 285.

1. W piśmie z 17 lipca 2008 r. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik, RPO) wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 7 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. Nr 85, poz. 728, ze zm.; dalej: ustawa abonamentowa) z art. 1, art. 2 oraz art. 84 w związku z art. 217 Konstytucji.

Uzasadniając powyższe, stwierdził, że system poboru i egzekucji opłat z tytułu użytkowania odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych (dalej zbiorczo: odbiorniki) ze względu na normatywną wadliwość kwestionowanego przepisu doprowadził do całkowitego zaprzeczenia zasad powszechności, sprawiedliwości i równości ponoszenia ciężarów publicznych. Podkreślił swobodę ustawodawcy, który może zdecydować o źródle finansowania mediów publicznych (dotacjach budżetowych albo powszechnym ciężarze publicznym), musi jednak szanować konstytucyjne zasady ochrony dobra wspólnego, poprawnej legislacji oraz szczegółowe reguły daninowe − w tym powszechność, sprawiedliwość, równość, efektywność i taniość obciążeń.

Zdaniem Rzecznika, realizacja przez radio i telewizję tzw. misji publicznej nie może się odbywać bez odpowiedniego wsparcia finansowego, które może przybierać formy od finansowania z budżetu państwa dotacjami podmiotowymi, aż po bezpośrednie opłaty o charakterze publicznoprawnym, obciążające obywateli. Istotna jest jednak skuteczność systemu służącego zasileniu mediów publicznych odpowiednimi środkami, co zapewniać ma realizację norm rangi konstytucyjnej, wymagających poszanowania interesu publicznego w radiofonii i telewizji, wolności pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, jak również pośrednio prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej.

Wnioskodawca scharakteryzował istniejący system opłat abonamentowych (dalej: abonament, abonament RTV) o charakterze publicznoprawnym, pobieranych za używanie odbiorników i przytoczył dane Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: KRRiT) o wpływach z tytułu opłat abonamentowych. Zgodnie z nimi, spośród niemal 13,5 mln gospodarstw domowych w Polsce ponad 7,5 mln posiada zarejestrowane odbiorniki, w tym niemal 5,8 mln opłaca abonament. Zarazem ponad 7,5 mln gospodarstw nie opłaca abonamentu, z czego jednak ponad 1,8 mln to gospodarstwa domowe posiadające zarejestrowane odbiorniki i zwolnione od opłat abonamentowych, a około 5,7 mln to gospodarstwa domowe posiadające odbiorniki niezarejestrowane; zarazem ponad 2 mln gospodarstw domowych opłacających abonament długotrwale (przez czas dłuższy niż 3 miesiące) zalega z opłatami. Oznacza to, że powszechnym zjawiskiem jest skuteczne unikanie − przez większość gospodarstw domowych − uiszczania abonamentu, prowadzące do znacznego uszczuplenia środków finansowych, którymi dysponują media publiczne.

Art. 7 ustawy abonamentowej kształtuje mechanizm kontroli wykonywania obowiązku rejestracji odbiorników oraz obowiązku uiszczania abonamentu RTV. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, jego niekonstytucyjność wynika z zestawienia poszczególnych ustępów w celu wyinterpretowania norm prawnych. Choć analiza poszczególnych jednostek redakcyjnych mogłaby zaowocować orzeczeniem o ich formalnej zgodności ze wskazanymi wzorcami kontroli, to jednak analiza systemowa mechanizmu poboru i egzekucji świadczeń publicznych wyklucza takie rozwiązanie. Ustawodawca powierzył kontrolę wymienionych wyżej obowiązków operatorowi publicznemu − przedsiębiorstwu „Poczta Polska”, które jest podmiotem prawa prywatnego powiązanym z państwem. W jego działalności przejawia się konieczność realizacji przez państwo zadań o dużej użyteczności publicznej, jednak w żadnym razie nie wiąże się to z działalnością w sferze państwowego imperium. Poczta Polska nie dysponuje władztwem państwowym, choć ustawa abonamentowa nałożyła na nią − w wypadku stwierdzenia używania niezarejestrowanego odbiornika − obowiązek wydawania decyzji nakazującej rejestrację odbiornika oraz ustalającej opłatę za używanie niezarejstrowanego odbiornika (dalej: opłata karna). Ustawodawca postanowił o zastosowaniu do abonamentu oraz opłat karnych przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w zakresie egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym), powierzając możliwość żądania wykonania obowiązków w drodze egzekucji administracyjnej kierownikom jednostek przedsiębiorstwa Poczta Polska.

Abonament jest pobierany przez operatora publicznego, a wpływy z opłat i odsetek za zwłokę w ich uiszczaniu przekazywane są na wyodrębniony rachunek KRRiT po potrąceniu umownego wynagrodzenia operatora publicznego; dochód Poczty Polskiej stanowi połowa wpływów z opłaty karnej. Wnioskodawca stwierdził, że KRRiT − dysponent należności z wymienionych tytułów − nie jest organem administracji rządowej (nie podlega Radzie Ministrów i nie jest przez nią kontrolowana) i nie mieści się w żadnym z działów administracji rządowej. Nie można zatem uznać, że obowiązek uiszczania abonamentu mieści się w zakresie administracji rządowej. W tej sytuacji warunkiem niezbędnym dochodzenia niezapłaconego abonamentu jest wydanie decyzji przez właściwy organ, a ustawa nie przewiduje możliwości jej wydania.

W opinii Rzecznika Praw Obywatelskich, niekonstytucyjność regulacji wynika z faktu, że ustawa abonamentowa nie przewiduje możliwości wydania decyzji określającej wysokość tych opłat, nie ma więc − w obecnym stanie prawnym − normatywnego rozwiązania pozwalającego na stwierdzenie niewywiązywania się podmiotu zobowiązanego (gospodarstwa domowego) z obowiązku uiszczenia abonamentu. Brakuje więc możliwości wydania decyzji, z której wynikałaby zaległość w konkretnej wysokości, mogąca być dochodzoną w trybie egzekucji administracyjnej. Niemożność wydania takiej decyzji oraz wskazania organów właściwych do stwierdzania zaległości powoduje, że w rzeczywistości egzekucja administracyjna nie jest prowadzona.

Wnioskodawca stwierdził niemożność przeprowadzenia egzekucji administracyjnej również w wypadku opłat karnych, ponieważ kierownicy jednostek Poczty Polskiej mogą wprawdzie wydać stosowne decyzje dotyczące wysokości opłaty, jednak nie ma żadnego terminu, w którym opłata ta winna zostać uiszczona. Z powodu braku takiego terminu nie sposób stwierdzić jego upływ, co uniemożliwia wszczęcie egzekucji administracyjnej.

Tym samym – zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich − w sprzeczności z art. 1, art. 2 oraz art. 84 w związku z art. 217 Konstytucji stoją:

− powierzenie w art. 7 ust. 1 ustawy abonamentowej kontroli wykonywania obowiązku rejestracji odbiorników i uiszczania abonamentu operatorowi publicznemu, jako rozwiązanie nieefektywne w związku z brakiem mechanizmów egzekucyjnych,

− odesłanie − w art. 7 ust. 3 ustawy abonamentowej − do egzekucji administracyjnej, której z powodu wadliwości legislacyjnej nie da się prowadzić,

− kompetencja wyegzekwowania (w drodze egzekucji administracyjnej) obowiązków związanych z abonamentem RTV połączona z brakiem kompetencji w zakresie wydania decyzji określającej wysokość opłaty – wynikająca z art. 7 ust. 5 ustawy abonamentowej,

− kompetencja wydawania decyzji dotyczącej wysokości opłaty karnej bez wskazania terminu, w którym winna być ona uiszczona – wynikająca z art. 7 ust. 6 ustawy abonamentowej.

Szczegółowo przedstawiając zarzut niezgodności powyższych regulacji z art. 1 Konstytucji, wnioskodawca stwierdził, że wynikają z niego konkretne normy adresowane zarówno do obywateli, jak i do władzy publicznej. Art. 1 w związku z art. 82 Konstytucji na gruncie obowiązków związanych z ponoszeniem ciężarów publicznych nakazuje jednostkom lojalne wypełnianie norm o charakterze daninowym, ponieważ obywatele uchylający się od ponoszenia ciężarów publicznych naruszają zasadę dobra wspólnego, czyniąc to na koszt pozostałych podatników. Ma to jednak znaczenie nie tylko z perspektywy obowiązków obywateli, ponieważ także ustawodawca − tworząc nieefektywny system egzekucji ciężaru publicznego − naruszył zasadę dobra wspólnego. Rozwiązania systemowe, które ze względu na brak pewnych regulacji (niezbędnych do żądania zapłaty abonamentu oraz opłat karnych) czynią niemożliwym przeprowadzenie egzekucji administracyjnej, wręcz „zachęcają” obywateli do uchylania się od opłacania abonamentu, a zatem do naruszania zasady dobra wspólnego.

Dodatkowo RPO wskazał, że w wypadku publicznego radia i telewizji dobrem wspólnym jest „konieczność realizacji misji przez radiofonię i telewizję”, co winno być uwzględnione przy konstruowaniu systemu finansowania mediów publicznych. Zdaniem Rzecznika, radiu i telewizji muszą zostać zapewnione środki finansowe pozwalające na podejmowanie działań o charakterze edukacyjnym czy kulturalnym, ponieważ media te promują i utrwalają polskie dziedzictwo narodowe, stanowiące istotny element Rzeczypospolitej jako dobra wspólnego. System finansowania środków masowego przekazu powinien pozwalać na swobodną realizację misji przez radio i telewizję, które nie powinny kierować się w tym względzie przesłankami ekonomicznymi, lecz koniecznością umacniania uniwersalnych wartości takich jak solidarność, dziedzictwo narodowe czy tożsamość Narodu Polskiego. Stan normatywny, w którym media publiczne są finansowane jedynie minimalną częścią opłaty z powodu wadliwości przepisów, niweczy dobro wspólne oraz nie służy interesowi publicznemu. W opinii Rzecznika Praw Obywatelskich, z powodu bezkarnego unikania przez większość obywateli uiszczania abonamentu cierpi autorytet Rzeczypospolitej − dobra wspólnego.

Przedstawiając zarzut niezgodności kwestionowanej regulacji z art. 2 Konstytucji, RPO odwołał się do zasad przyzwoitej legislacji. W ich aspekcie za niekonstytucyjne uznał doprowadzenie do deregulacji systemu opłat abonamentowych, w którym większość gospodarstw domowych nie rejestruje posiadanego odbiornika (ani nie płaci abonamentu), gdyż ustawodawca ukształtował nieefektywne mechanizmy ich poboru i egzekucji. Sprzeczność z zasadami poprawnej legislacji polega na niemożności prowadzenia egzekucji administracyjnej z powodu uregulowań rodzących wątpliwości co do wymagalności należności. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że już w 2006 r. Ministerstwo Finansów sygnalizowało wadliwość legislacyjną uregulowania i rekomendowało KRRiT oraz Ministerstwu Kultury wprowadzenie konkretnych zmian w ustawie abonamentowej. Podkreślił, że istnieją w polskim prawie rozwiązania i środki prawne możliwe do wykorzystania w wypadku uchylania się obywateli od ponoszenia ciężarów publicznych. Jego zdaniem, z zasad prawidłowej legislacji wynika obowiązek formułowania celów, które prawodawca zamierza osiągnąć swoim działaniem, dlatego też art. 2 Konstytucji może stanowić podstawę oceny, czy przepisy dotyczące abonamentu prawidłowo wyrażają normę i czy nadają się do realizacji założonego celu. Zasada państwa prawnego i wynikające z niej zasady prawidłowej legislacji wymagają, by nałożenie obowiązku o charakterze finansowym połączone było ze stworzeniem przez ustawodawcę odpowiednich mechanizmów zapewniających efektywne pobieranie daniny w trosce o dobro wspólne.

W odniesieniu do zarzutu niezgodności regulacji z art. 84 w związku z art. 217 Konstytucji Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że ponoszenie ciężarów i świadczeń publicznych jest powszechnym obowiązkiem rangi konstytucyjnej. Z art. 84 Konstytucji wynika zasada sprawiedliwości podatkowej, często łączona z zasadą sprawiedliwości społecznej. Ustawodawca nie powinien podważać ufności jednostek w sprawiedliwość i racjonalność swoich działań, a sprawiedliwość podatkowa urzeczywistniana jest przez powszechność i równość opodatkowania. Powszechność oznacza obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przez „każdego”, ponieważ wszyscy, w miarę możliwości, powinni przyczyniać się do pokrywania wspólnych potrzeb oraz partycypować w finansowaniu konstytucyjnych zadań państwa. Zdaniem RPO, zasada powszechności obciążeń publicznych doprecyzowana została w art. 217 Konstytucji, państwo powinno wprowadzać instytucjonalne gwarancje, zapewniające organom władzy wykonawczej kontrolę prawidłowego wywiązywania się z nakładanych obowiązków przez wszystkie osoby, nad którymi rozciąga się władztwo personalne i władztwo terytorialne państwa. W tym kontekście ustanowienie kwestionowanego mechanizmu poboru i egzekucji opłaty abonamentowej stoi w sprzeczności z zasadą powszechności obciążeń publicznych.

 

2. W piśmie z 2 kwietnia 2009 r. Marszałek Sejmu zajął stanowisko stwierdzając, że art. 7 ustawy abonamentowej jest niezgodny ze wszystkimi powołanymi przez wnioskodawcę wzorcami kontroli.

W odniesieniu do zarzutu niezgodności regulacji z art. 1 Konstytucji Marszałek Sejmu stwierdził, że zasada dobra wspólnego jest immanentnie związana z państwem. W wyrażeniu „dobro wspólne” nacisk położony jest na uczestnictwo „wszystkich” nie tylko w korzystaniu z tego dobra (co prowadziłoby niemal do utożsamienia go z dobrem publicznym), lecz także w kreowaniu go i w przyjęciu za nie odpowiedzialności. Z troski o dobro wspólne wynika – jego zdaniem − konieczność wywiązywania się z obowiązków, których wypełnianie jest niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa państwa. Daniny publiczne uznał on za element dobra wspólnego, zatem uchylanie się od nich − za naruszenie zasady dobra wspólnego. Marszałek Sejmu obszernie przedstawił dorobek Trybunału Konstytucyjnego w przedmiotowym zakresie, następnie − powołując się na załączone do wniosku pisma KRRiT oraz Ministerstwa Finansów − uznał obowiązujące przepisy za niewystarczające do skutecznego dochodzenia należności z tytułu posiadania odbiorników albo zalegania z uiszczaniem abonamentu. Stwierdził, że ogranicza to możliwość ustawowego obowiązku realizacji misji publicznej, a nieefektywny system poboru podważa autorytet państwa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji, Marszałek Sejmu stwierdził, że zdefiniowanie abonamentu jako swoistej daniny publicznej („dochód celowy, pozabudżetowy o charakterze publicznym”) spowodowało konieczność stworzenia odpowiedniej podstawy prawnej oraz efektywnej procedury egzekwowania obowiązku przez upoważniony aparat władzy publicznej. Niemniej samo powierzenie Poczcie Polskiej kompetencji do poboru opłat jest dopuszczalnym wyborem ustawodawcy, który może zlecić wykonywanie władztwa publicznego nie tylko instytucjom państwowym czy samorządowym. Marszałek Sejmu przeanalizował przepisy dotyczące egzekucji administracyjnej i uznał, że uregulowania ustawy abonamentowej są niewystarczające do dochodzenia opłat z tytułu użytkowania odbiorników. Poinformował, że propozycje uregulowania kwestii poboru opłat abonamentowych były podnoszone również w okresie obowiązywania ustawy, a w dyskusji pojawiał się pogląd o konieczności odpowiedniego zastosowania przepisów ordynacji podatkowej i zaangażowania aparatu skarbowego, zaś „sugerowane propozycje przewijają się również w trakcie przygotowań do podjęcia stosownej inicjatywy w obecnej kadencji”.

Analizując trzeci z zarzutów – naruszenie art. 84 w związku z art. 217 Konstytucji – Marszałek Sejmu stwierdził, że pobieranie opłat abonamentowych ma istotne znaczenie dla zagwarantowania prawa do informacji oraz dla interesu publicznego. Przytoczył orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zasady powszechności obciążeń publicznych. Wskazał, że swoboda ustawodawcy w zakresie kształtowania polityki podatkowej jest związana z szerokim wachlarzem środków egzekucji danin publicznych, które powinny stwarzać wystarczające gwarancje wymuszenia obowiązków fiskalnych. Tymczasem praktyka obowiązywania art. 7 ustawy abonamentowej wykazała nieskuteczność przepisów dotyczących egzekwowania poboru opłat w świetle celów przyjętych rozwiązań.

 

3. W piśmie z 17 września 2009 r. zajął stanowisko Prokurator Generalny stwierdzając, że art. 7 ustawy abonamentowej „w zakresie, w jakim upoważnia podmiot prawa prywatnego do kontroli wykonywania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych oraz obowiązku uiszczania opłaty abonamentowej” jest niezgodny z art. 1, art. 2 oraz art. 84 w związku z art. 217 Konstytucji. Uzasadniając powyższe, szeroko omówił charakter opłat abonamentowych i ich przeznaczenie. Stwierdził, że abonament jest daniną publiczną, objętą wymogami konstytucyjnymi, a więc np. wyłącznością ustawodawcy (w zakresie określania obowiązku i jego zakresu, a także zniżek czy zwolnień), który jednak nie może konstruować norm utrudniających KRRiT gromadzenie środków mających pozwolić jej na wywiązanie się z konstytucyjnych zadań. Zwrócił uwagę, że media publiczne nie są tylko nośnikiem informacji, lecz także profilują wzorce osobowe i postawy społeczne rzeszy odbiorców, są kreatorem kultury i kształcą postawy obywatelskie. Doszedł więc do wniosku, że uznanie publicznej radiofonii i telewizji za dobro publiczne (wobec wypełniania przez nie szczególnej misji informacyjno-edukacyjnej) pozwala na stwierdzenie, iż zapewnienie im środków finansowania jest działaniem na rzecz dobra wspólnego. Stąd na ustawodawcy spoczywa obowiązek takiego ukształtowania finansowania mediów publicznych, które zapewniałoby systematyczne i efektywne pozyskiwanie środków, uniemożliwiając zarazem uchylanie się przez podmioty zobowiązane od ich przekazywania.

Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że w związku z treścią art. 84 Konstytucji daniny obywateli na rzecz państwa mają charakter jego wierzytelności, od których podatnik w zasadzie nie może się uwolnić (obowiązek ich świadczenia jest niezależny od woli osoby fizycznej czy podmiotu gospodarczego). Podstawowym nakazem konstruowania norm prawa daninowego jest zaś takie ich kształtowanie, by stymulowały one podmioty zobowiązane do rzetelnego wywiązywania się z nałożonych obowiązków.

W opinii Prokuratora Generalnego, niezgodność art. 7 ustawy abonamentowej z Konstytucją wynika nie z niedostatecznego określenia elementów, od spełnienia których zależy sprawność systemu pobierania i egzekucji opłat abonamentowych (a więc efektywność zapewnienia środków na realizację misji publicznej), lecz ze wskazania ułomnego − w zakresie wyposażenia w instrumenty prawne − podmiotu odpowiedzialnego za egzekucję opłat (co negatywnie wpływa na zapewnienie pozyskiwania środków przez KRRiT i utrudnia mediom publicznym wypełnianie ich misji). Nakładając obowiązki i przyznając podmiotowi gospodarczemu (przedsiębiorstwu, a obecnie spółce prawa handlowego świadczącej publiczne usługi pocztowe) uprawnienia kontrolne, ustawodawca nie dostrzegł, że cała konstrukcja „kontroli wykonywania” obowiązków rejestracji odbiorników i uiszczania abonamentu jest niewłaściwa, ponieważ nie prowadzi do skutecznej egzekucji, czego skutkiem jest dobrowolność regulowania świadczeń teoretycznie obowiązkowych. Brak regulacji niezbędnych do wydawania decyzji stwierdzających niewywiązanie się z obowiązku uiszczenia abonamentu (a także opłaty karnej), ustalających wysokość zaległości (mającej być przedmiotem egzekucji) i określających termin ich zapłaty uniemożliwia – w opinii Prokuratora Generalnego − egzekucję administracyjną. Operator publiczny jest obecnie podmiotem prawa prywatnego − jednoosobową spółką akcyjną Skarbu Państwa, niemającą uprawnień do wydawania decyzji administracyjnych, co uniemożliwia prowadzenie skutecznej egzekucji administracyjnej. W tej sytuacji odesłanie do przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest normą pustą. Prokurator Generalny zgodził się z uczestnikami postępowania w kwestii niemożności egzekucji opłaty karnej i abonamentu, z uwagi na treść postanowień ustawy egzekucyjnej. Przypomniał, że w doktrynie przyjmuje się, iż przedmiotem egzekucji administracyjnej są obowiązki o charakterze publicznoprawnym, wynikające ze stosunków administracyjnoprawnych pozostających w zakresie rzeczowej właściwości organów państwa (i organów samorządu terytorialnego), zaś wierzycielem w tym postępowaniu może być jedynie podmiot administracji publicznej lub organ (instytucja) wykonujący funkcje władcze. Nie może być nim natomiast podmiot prawa prywatnego, wobec czego decyzje czy postanowienia wydawane przez operatora usług pocztowych nie mogą mieć statusu administracyjnego tytułu wykonawczego. Oceny tej nie zmienia – zdaniem Prokuratora Generalnego − poddanie tych decyzji kontroli właściwego ministra ani też sprawowanie przezeń nadzoru nad wykonywaniem kontroli obowiązku rejestracji odbiorników oraz obowiązku pobierania abonamentu. Wynika to szczególnie z faktu, że dział administracji „łączność” obejmuje sprawy poczty i telekomunikacji, do których nie jest zaliczana problematyka abonamentu RTV, stanowiąca domenę niezależnego organu − KRRiT.

W świetle powyższego Prokurator Generalny podzielił pogląd wnioskodawcy, że ustawodawca stworzył nieefektywny system egzekucji ciężaru publicznego, zagrażając prawidłowemu funkcjonowaniu mediów publicznych, czym naruszył zasadę dobra wspólnego. Kwestionowana regulacja jest niedookreślona, a więc uchybia zasadom przyzwoitej legislacji, a nadto nie spełnia standardów powszechności ciężarów publicznych, doprecyzowanych obowiązkiem nakładania danin publicznych w sposób precyzyjny i jasny oraz pozwalający na ich wyegzekwowanie. Podkreślił on, że wyraźnie dostrzegalna jest potrzeba inicjatywy legislacyjnej prowadzącej do usprawnienia metod ściągalności daniny publicznej przeznaczonej na finansowanie misji mediów publicznych albo do generalnej zmiany systemu finansowania tych mediów.

 

II

 

Na rozprawie 17 listopada 2009 r. uczestnicy postępowania podtrzymali zajęte w pismach stanowiska.

Przedstawiciel wnioskodawcy stwierdził, że postrzega art. 7 ustawy abonamentowej jako całość normatywną, ale zdaje sobie sprawę, że „poszczególne jednostki redakcyjne (…) abstrahowane od całości mechanizmu systemu egzekucyjnego opłat abonamentowych (…) mogą nie budzić wprost wątpliwości z punktu widzenia ich zgodności z Konstytucją”. Dlatego też ust. 1 tego przepisu, czytany literalnie, nie wzbudził prima facie jego wątpliwości konstytucyjnoprawnych. Podkreślił on, że o niezgodności całego przepisu z Konstytucją przesądza powierzenie kontroli wykonywania obowiązku rejestracji operatorowi publicznemu bez zapewnienia mu odpowiednich narzędzi i mechanizmów. Zgodził się, że hipotetycznie można założyć, iż gdyby mechanizm egzekucyjny był skuteczny, to nie można byłoby zarzucić regulacji niekonstytucyjności. W odniesieniu do ust. 3 wskazał, że odesłanie do ustawy egzekucyjnej jest rozwiązaniem nieprzyczyniającym się do realizacji ustawowego celu − przymusowej ściągalności ciężarów publicznych. Co do ust. 4 uznał, że przepis sam w sobie nie budzi wątpliwości, ponieważ problemem nie jest samo naliczanie odsetek, ale ich faktyczna nieściągalność w trybie egzekucji. W jego opinii, ust. 5 przepisu nie pozwala na wystawienie skutecznego tytułu wykonawczego, umożliwiającego przeprowadzenie egzekucji; brakuje tu przepisu kompetencyjnego, upoważniającego kierowników jednostek operatora publicznego do wydania decyzji (postanowienia), w której określona byłaby wysokość zaległości abonamentowej i termin jej uiszczenia. Odnosząc się do ust. 6, podkreślił, że przedmiotem wątpliwości jest brzmienie przepisu w połączeniu z praktyką i nieefektywnością funkcjonowania systemu. Oceniając ust. 7, stwierdził, że jest on potrzebny i sam w sobie nie budzi wątpliwości, ale problematyczny jest cały system egzekucji opłat. Co do ust. 8 uznał, że z punktu widzenia efektywności systemu egzekucyjnego nie ma on znaczenia i jest znaczeniowo neutralny. Ustęp 10, rozpatrywany w oderwaniu od całości regulacji, również uznał za niebudzący konstytucyjnoprawnych wątpliwości.

Przedstawiciel Sejmu podkreślił, że jego stanowisko odnosi się do całego mechanizmu, natomiast pośród dziesięciu ustępów art. 7 ustawy abonamentowej, niekonstytucyjny jest tylko ust. 3, wprowadzający nieskuteczny mechanizm odsyłający do ustawy egzekucyjnej. Założył, że art. 3 ustawy abonamentowej mógłby odsyłać do przepisów działu III ordynacji podatkowej, choć wyraził niepewność, czy byłoby to skuteczniejsze. Uznał, że jeżeli nie traktować art. 7 ust. 1 jako elementu całego mechanizmu, uniemożliwiającego skuteczną kontrolę rejestrowania i pobierania abonamentu, to brakuje argumentów za naruszeniem przezeń art. 1, art. 2 i art. 84 Konstytucji. Stwierdził, że ust. 2 przepisu nie jest niezgodny ze wskazanymi wzorcami, natomiast ust. 6 jest z nimi niezgodny, ponieważ ustawodawca nie określił trybu stwierdzenia niewywiązywania się przez zobowiązanego z obowiązku uiszczenia abonamentu. Co do ust. 7 stwierdził, że trudno dostrzec jego niezgodność ze wskazanymi wzorcami kontroli. W zakresie ust. 8 i 9 podniósł, że jeśli spojrzeć na nie przez pryzmat ust. 6, to dochodzi do naruszenia art. 2 Konstytucji, ponieważ ustawodawca wprowadził przepis, który w istocie nie wyposaża uprawnionych organów w możliwość wyegzekwowania swoistego „wynagrodzenia”. Przedstawiciel Sejmu wyraził wątpliwość, czy w analizowanym zakresie ustawa nie jest anachroniczna, ponieważ obywatelowi trudno znaleźć uzasadnienie potrzeby informowania państwa o posiadaniu radia czy telewizora. Zwrócił uwagę, że eliminacja art. 7 spowodowałaby, iż przestałyby być pobierane opłaty karne, choć pozostałaby możliwość dobrowolnego uiszczania abonamentu na rachunek Poczty Polskiej i jej obowiązek przekazywania go na rachunek KRRiT.

Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podkreślił, że gdyby miał się odnieść do art. 7 ustawy abonamentowej w całości, a więc bez odwołania do zakresu, w jakim uniemożliwia on skuteczną realizację poboru daniny publicznej, to stwierdziłby jego zgodność z Konstytucją. Choć elementy składowe systemu są zgodne z Konstytucją, to jednak instytucja z nich stworzona jest zakresowo niekonstytucyjna. Podkreślił zmiany statusu prawnego Poczty Polskiej, jednak nie wykluczył przekazania zadań z zakresu administracji publicznej podmiotowi prywatnemu. Zgodził się, że samo usunięcie art. 7 z porządku prawnego nie poprawi sytuacji w zakresie egzekwowania opłat karnych i abonamentu.

 

III

 

Na rozprawie 10 grudnia 2009 r. przedstawiciel wnioskodawcy podtrzymał zajęte stanowisko, podkreślając, że art. 7 ustawy abonamentowej stanowi całościowy system i uchylenie go w całości da większe możliwości wprowadzenia lepszych rozwiązań niż stwierdzenie niezgodności tylko kilku ustępów, którym można postawić konkretne zarzuty. Przyznał, że w sprawach związanych z abonamentem znajduje zastosowanie kodeks postępowania administracyjnego, potwierdził też możliwość powierzenia wykonywania zadań publicznych organom spoza administracji publicznej. Niemniej jednak podkreślił brak ustawowego określenia terminu uiszczenia opłaty karnej i brak podmiotu, który mógłby wystawić tytuł wykonawczy. Stwierdził, że próby wyegzekwowania abonamentu i opłat karnych nie były w praktyce podejmowane, w związku ze stanowiskiem Ministra Finansów rozesłanym do wszystkich kierowników jednostek operatora publicznego. Przyznał jednak, że stanowisko to nie było dla Poczty Polskiej wiążące, a ewentualnych prób egzekwowania opłaty karnej i abonamentu nie zweryfikowano w praktyce sądowej.

Przedstawiciel Sejmu, nie kwestionując całości wcześniejszej argumentacji, zmodyfikował stanowisko, wnosząc o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 7 ust. 1, 3, 5 i 6 ustawy abonamentowej.

Przedstawiciel Prokuratora Generalnego również zmodyfikował stanowisko, uznając, że niezgodny z art. 2 oraz art. 84 i art. 217 Konstytucji jest tylko art. 7 ust. 1, 6 i 7 ustawy abonamentowej, w zakresie, w jakim upoważnia podmiot prawa prywatnego do kontroli wykonywania obowiązków rejestracji odbiorników oraz uiszczania abonamentu. W pozostałym zakresie wniósł on o umorzenie postępowania, ponieważ wnioskodawca nie uzasadnił dostatecznie zarzutów. Podkreślił, że opłaty pobierać może Poczta Polska albo inny upoważniony przez ustawodawcę podmiot, natomiast problemem jest niedostateczny mechanizm kontroli. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego nie przedstawił argumentów przesądzających o niemożności powierzenia funkcji związanych z realizacją zadań administracji publicznej podmiotowi innemu niż organ administracji, w formie zadań zleconych administracji publicznej. Z drugiej strony uznał jednak, że naczelnik prywatnego operatora pocztowego, którym obecnie jest Poczta Polska, nie może wydawać decyzji administracyjnych, których wykonanie byłyby egzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Trybunał wezwał uczestników postępowania do złożenia dodatkowych pisemnych wyjaśnień w terminie 30 dni.

 

IV

 

1. W piśmie z 5 stycznia 2010 r. Prokurator Generalny zmodyfikował stanowisko, twierdząc, że art. 7 ust. 1, 5, 6 i 7 ustawy abonamentowej, w zakresie, w jakim upoważnia podmiot prawa prywatnego do kontroli wykonywania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych oraz obowiązku uiszczania opłaty abonamentowej, jest niezgodny z art. 2 oraz art. 84 w związku z art. 217 Konstytucji, a postępowanie w pozostałym zakresie podlega umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność orzekania.

Prokurator Generalny podkreślił, że kwestia braku odpowiednich instrumentów prawnych umożliwiających efektywne pozyskiwanie środków z abonamentu ma szczególne znaczenie. Podzielił przekonanie wnioskodawcy, że kwestionowana regulacja nie zapewnia wykonywania przez zobowiązanych obowiązku daninowego, ponieważ nie obliguje skutecznie do posłuszeństwa w ponoszeniu nałożonych ciężarów publicznych.

Wskazał on, że niekonstytucyjność kwestionowanego przepisu postrzegać można jedynie w aspekcie niewyposażenia Poczty Polskiej w instrumentarium prawne umożliwiające skuteczną egzekucję abonamentu i opłaty karnej. Zarazem podkreślił, że operator publiczny wskazany w art. 7 ust. 1 ustawy abonamentowej jako zobowiązany do kontroli wykonywania obowiązku rejestracji odbiorników i uiszczania abonamentu nie jest podmiotem publicznoprawnym, organem administracji publicznej ani też podmiotem, któremu zlecono zadania administracji publicznej. Jest on bowiem obecnie podmiotem prawa prywatnego, niemającym prawa wydawania decyzji administracyjnych, które byłyby administracyjnymi tytułami wykonawczymi. Jego zdaniem, wierzycielem nie może być ani osoba fizyczna, ani inny podmiot prawa prywatnego, ponieważ przedmiotem egzekucji administracyjnej są, co do zasady, obowiązki o charakterze publicznoprawnym, wynikające ze stosunków administracyjnoprawnych pozostających w zakresie rzeczowej właściwości organów państwa i samorządu terytorialnego. Wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym w administracji może być tylko podmiot administracji publicznej lub organ (instytucja) wykonujący funkcje władcze.

Prokurator Generalny dopatrzył się niespełnienia standardów konstytucyjnych tylko przez art. 7 ust. 1, 5, 6 i 7 ustawy abonamentowej, ponieważ tylko w nich zawarty jest kwestionowany mechanizm poboru opłat, niespełniający konstytucyjnych standardów. Dodał też, że ust. 3 kwestionowanego przepisu, wobec niedoskonałości mechanizmu poboru, zawiera normę pustą, wykonaniu której na przeszkodzie stoi brak uprawnień do wydawania przez wskazany podmiot decyzji nadających się do egzekucji administracyjnej. Co do pozostałych ustępów art. 7 ustawy abonamentowej, Prokurator Generalny uznał, że zawierają one albo normy kompetencyjne (ust. 2), albo normy o charakterze technicznym (ust. 8, 9 i 10), które nie kreują ani nie uszczuplają praw ani wolności gwarantowanych konstytucyjnie.

Ponowne przeanalizowawszy sprawę, Prokurator Generalny uznał, że wnioskodawca nie udowodnił tezy o naruszeniu przez ustawodawcę zasady dobra wspólnego. Jego zdaniem, zabezpieczenie interesu publicznego przez zapewnienie ściągalności abonamentu winno być oceniane przez pryzmat dochowania reguł państwa prawa, ponieważ to w tym obszarze pojęciowym mieści się konieczność zapewnienia sprawnego funkcjonowania aparatu państwowego, wyposażonego w skuteczne instrumenty pozwalające efektywnie egzekwować wykonanie obowiązków obywatelskich. Z tego względu ocena art. 7 ustawy abonamentowej w aspekcie normy ogólnoustrojowej, wyrażonej w art. 1 Konstytucji jest niedopuszczalna.

 

2. W piśmie z 15 lutego 2010 r. Marszałek Sejmu przedstawił dodatkowe wyjaśnienia, wnosząc o stwierdzenie, że art. 7 ust. 1, 3, 5 i 6 ustawy abonamentowej są niezgodne z art. 1, art. 2 i art. 84 w związku z art. 217 Konstytucji oraz o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Marszałek Sejmu odstąpił od poglądu, że art. 7 tej ustawy należy postrzegać w kategoriach „całościowego mechanizmu”, który powinien być w całości − bez rozdzielania na poszczególne jednostki redakcyjne − uznany za niekonstytucyjny z uwagi na nierozerwalny związek treściowy. Przyznał, że konkretne, uargumentowane zarzuty można sformułować tylko wobec czterech ustępów, z których każdy musi być oceniany samodzielnie.

Marszałek Sejmu stwierdził, że wymienione ustępy art. 7 ustawy abonamentowej nie gwarantują skutecznego egzekwowania opłat abonamentowych, co wynika z konstrukcji normatywnej, opartej na założeniu, że operator publiczny i kierownicy jego poszczególnych jednostek organizacyjnych będą wykonywali funkcję organów administracji publicznej w zakresie wydawania decyzji administracyjnych i prowadzenia egzekucji. Tymczasem pozycja ustrojowa tych podmiotów jest nieadekwatna do charakteru obowiązku, należącego do sfery prawa publicznego i realizowanego „narzędziami” prawa administracyjnego.

W pozostałym zakresie postępowanie winno zostać – zdaniem Marszałka Sejmu − umorzone. Odejście od koncepcji „nierozerwalnego związku” poszczególnych ustępów art. 7 ustawy abonamentowej powoduje, że wniosek nie zawiera uzasadnienia zarzutów stawianych kilku ustępom tego przepisu, normującym kwestie neutralne z punktu widzenia stwierdzonych wad konstytucyjnych zaskarżonej regulacji. Uzasadnieniem takim nie może być li tylko powołanie się na całościowy charakter unormowania, można zaś wykazać, że zagadnienia takie jak np. nadzór ministra, naliczanie odsetek za opóźnienie opłat, odwołanie od decyzji czy podział wpływu z opłat i częściowe przeznaczenie ich na tzw. misję publiczną, de facto sprzyjają efektywności, racjonalności i ochronie praw i wolności jednostki przy pobieraniu abonamentu i kontroli rejestracji odbiorników.

Na wypadek stwierdzenia niezgodności wskazanych ustępów art. 7 ustawy abonamentowej z Konstytucją, Marszałek Sejmu wniósł o odroczenie terminu utraty ich mocy obowiązującej ze względu na konieczność podjęcia prac legislacyjnych w celu stworzenia nowego mechanizmu finansowania mediów publicznych.

 

3. W piśmie z 8 marca 2010 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zmodyfikował pierwotny wniosek, domagając się stwierdzenia, że z art. 1, art. 2 i art. 84 w związku z art. 217 Konstytucji niezgodne są tylko ustępy 1, 3, 5 i 6 art. 7 ustawy abonamentowej, w pozostałym zaś zakresie wnosząc o umorzenie postępowania. Stwierdził, że – wbrew pierwotnemu poglądowi wyrażonemu we wniosku − rozprawa i zmodyfikowane stanowiska uczestników postępowania dowiodły, iż zarzuty niekonstytucyjności można postawić tylko kilku ustępom kwestionowanego przepisu, a każdy z nich powinien być oceniany samodzielnie. RPO w pełni podtrzymał wcześniejszą argumentację, twierdząc, że art. 7 ust. 1, 3, 5 i 6 ustawy abonamentowej tworzy niekonstytucyjny system poboru i egzekucji opłat abonamentowych, naruszający wskazane normy konstytucyjne. Podkreślił, że odesłanie do ustawy egzekucyjnej nie pozwala na sprawne egzekwowanie zaległości abonamentowych, gdyż ustawa abonamentowa nie przewiduje wydania decyzji stanowiącej podstawę stwierdzenia niewywiązywania się gospodarstwa domowego z obowiązku uiszczenia abonamentu w ustawowym terminie. Powoduje to, że w rzeczywistości egzekucja administracyjna zaległości z tytułu abonamentu nie jest prowadzona, tak samo jak egzekucja opłat karnych.

Zdaniem wnioskodawcy, pomiędzy poszczególnymi ustępami art. 7 istnieje nierozerwalny związek, jednak dopuszczalne jest stanowisko, że poszczególne jednostki redakcyjnie tego przepisu należy rozpatrywać odrębnie. W jego opinii, stwierdzenie niekonstytucyjności całego art. 7 dałoby ustawodawcy większą swobodę regulacyjną, jednak nawet stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 7 ust. 1, 3, 5 i 6 ustawy abonamentowej pozwoli przywrócić stan zgodny z Konstytucją.

 

V

 

Na rozprawie 16 marca 2010 r. uczestnicy postępowania podtrzymali zmodyfikowane stanowiska.

Przedstawiciele wnioskodawcy i Sejmu, na wypadek stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów, wnieśli o odroczenie wejścia w życie wyroku, w celu umożliwienia ustawodawcy podjęcia stosownych prac legislacyjnych.

Przedstawiciel Prokuratora Generalnego – odnosząc się do modyfikacji wniosku Rzecznika – wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 7 ust. 1, 5 i 6 ustawy abonamentowej z art. 2 i art. 84 w związku z art. 217 w zakresie, w jakim przepisy ustawy upoważniają podmiot prawa prywatnego do kontroli wykonywania obowiązków rejestracji odbiorników oraz uiszczania abonamentu. Wniósł o umorzenie postępowania w zakresie badania ich zgodności z art. 1 Konstytucji, z uwagi na brak dostatecznego uzasadnienia zarzutów.

 

VI

 

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje.

 

1. Uwagi wstępne, częściowe umorzenie postępowania, stan prawny w zakresie opłat abonamentowych za używanie odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych.

 

1.1. Trybunał Konstytucyjny podkreśla na wstępie, że przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest ani istnienie i funkcjonowanie mediów publicznych (niekiedy zwanych państwowymi), ani sposób realizacji przez nie tzw. misji publicznej, ani też – generalnie – sposób finansowania tych mediów i ich misji. Zgodnie ze zmodyfikowanym wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik, RPO) Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga w niniejszej sprawie wyłącznie o zgodności wyszczególnionych ustępów art. 7 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. Nr 85, poz. 728, ze zm.; dalej: ustawa abonamentowa) ze wskazanymi wzorcami kontroli, tj. z art. 1, art. 2 oraz art. 84 w związku z art. 217 Konstytucji. Rozstrzygnięcie to sprowadza się do ustalenia, czy przepisy te, współkształtujące system poboru i egzekucji opłat z tytułu użytkowania odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych (dalej zbiorczo: odbiorniki), poddają się ocenie w aspekcie wskazanych wzorców konstytucyjnych i czy spełniają wynikające z nich warunki.

 

1.2. W piśmie z 8 marca 2010 r. Rzecznik zmodyfikował wniosek, ograniczając postawione zarzuty do art. 7 ust. 1, 3, 5 i 6 ustawy abonamentowej. Tym samym w odniesieniu do art. 7 ust. 2, 4 i 7−10 cofnął wniosek, co jest przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

 

1.3. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531, ze zm.; dalej: ustawa o RTV) publiczna radiofonia i telewizja ma realizować misję publiczną, czyli oferować ogółowi społeczeństwa, jak też jego poszczególnym grupom, zróżnicowane programy i usługi w zakresie informacji, publicystyki, kultury, rozrywki, edukacji i sportu. Jednostką publicznej telewizji jest jednoosobowa spółka Skarbu Państwa – „Telewizja Polska – Spółka Akcyjna” (dalej: TVP) tworząca i rozpowszechniająca programy ogólnokrajowe (I, II, TVP Info i TV Polonia) oraz programy regionalne (za pośrednictwem oddziałów terenowych), a jednostkami publicznej radiofonii są jednoosobowe spółki Skarbu Państwa: „Polskie Radio – Spółka Akcyjna” (dalej: PR) i tzw. spółki radiofonii regionalnej (art. 26 ust. 1-3 ustawy o RTV).

Wymienione wyżej media publiczne są ustawowo zobowiązane do pluralizmu, bezstronności, wyważenia i niezależności oraz do zapewnienia wysokiej jakości i integralności przekazu. Przykładowy katalog zadań publicznej radiofonii i telewizji, wynikających z realizacji misji publicznej obejmuje między innymi: tworzenie i rozpowszechnianie programów ogólnokrajowych i regionalnych realizujących demokratyczne, społeczne i kulturalne potrzeby społeczności lokalnych, budowę i eksploatację nadawczych i przekaźnikowych stacji radiowych i telewizyjnych, prowadzenie prac nad nowymi technikami tworzenia i rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych, popieranie twórczości artystycznej, literackiej, naukowej oraz działalności oświatowej, upowszechnianie wiedzy o języku polskim oraz tworzenie i udostępnianie programów edukacyjnych dla środowisk polonijnych oraz Polaków zamieszkałych zagranicą. Obowiązkiem programów publicznej radiofonii i telewizji jest rzetelność ukazywania całej różnorodności wydarzeń i zjawisk w kraju i zagranicą, sprzyjanie swobodnemu kształtowaniu się poglądów obywateli oraz formowaniu się opinii publicznej, umożliwianie obywatelom i ich organizacjom uczestnictwa w życiu publicznym oraz wykonywania prawa do kontroli i krytyki społecznej, służba rozwojowi kultury, nauki i oświaty, a także respektowanie chrześcijańskiego systemu wartości i służba zwalczaniu patologii społecznych.

Przychodami mediów publicznych – wyżej wymienionych spółek – są wpływy z opłat abonamentowych (dalej: abonament, abonament RTV; także wpływy z odsetek za zwłokę w uiszczaniu abonamentu) i z kar za używanie niezarejestrowanych odbiorników, z obrotu prawami do audycji, z reklam i audycji sponsorowanych, a także „z innych źródeł”, jak też z dotacji udzielanych z budżetu państwa (art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o RTV).

 

1.4. Abonament RTV został wymieniony na pierwszym miejscu wśród przychodów mediów publicznych (art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o RTV), przeto sądzić można, że ustawodawca uznaje go za najważniejsze źródło ich finansowania. Trybunał Konstytucyjny ustalił w wyroku z 9 września 2004 r. w sprawie o sygn. K 2/03 (OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 83), że abonament ten to „przymusowe, bezzwrotne świadczenie publicznoprawne, służące realizacji konstytucyjnych zadań państwa”. Jest to danina publiczna, różna od innych danin wskazanych w art. 217 Konstytucji przez swój celowy charakter, „nie stanowiąca dochodów państwa o charakterze stricte budżetowym”. Zapewnić ma ona zarówno organowi władzy publicznej – Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji (dalej: KRRiT), jak i mediom publicznym stabilność i przewidywalność wydatków na realizację misji publicznej. Skutkiem traktowania abonamentu jako daniny publicznej są rygory w zakresie jego wprowadzenia (wyłącznie ustawą), a także obowiązek jawnego i kontrolowanego publicznie wykorzystywania płynących z niego dochodów. Wszystkie elementy konstrukcyjne, przesądzające o ciężarze materialnym tej daniny, należą do tzw. materii ustawowej. Zarazem abonament, mając charakter publicznoprawny i będąc dochodem publicznym, podlega zasadzie wyłączności władzy ustawodawczej w kształtowaniu dochodów i wydatków państwa. Z drugiej strony jest abonament rodzajem daniny publicznej niebędącej podatkiem, a jedynie „zbliżonej do podatku”. Nie jest on opłatą w klasycznej postaci, lecz ma charakter daniny publicznej związanej z możliwością korzystania z publicznych mediów i stanowi dochód celowy pozabudżetowy, przeznaczony na finansowanie misji publicznej.

Jedynie na marginesie Trybunał Konstytucyjny przypomina, że opłaty „za używanie odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych” zostały ustawowo usankcjonowane mocą art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o Komitecie do Spraw Radia i Telewizji „Polskie Radio i Telewizja” (Dz. U. Nr 54, poz. 307), dodanego do niej z dniem 1 marca 1985 r., a ich wysokość była kształtowana przez ten tzw. Radiokomitet w porozumieniu z Ministrem do Spraw Cen i ogłaszana w wielokrotnie zmienianym zarządzeniu przewodniczącego Radiokomitetu z dnia 31 października 1985 r. w sprawie opłat za używanie odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych (M.P. Nr 41, poz. 264, ze zm.). Następnie problematykę „opłat abonamentowych” regulowały art. 48−51 ustawy o RTV, uchylone przez obowiązującą ustawę abonamentową.

 

1.5. Zgodnie z ustawą abonament jest pobierany za używanie odbiorników, w celu umożliwienia realizacji misji publicznej przez media publiczne (art. 1 i art. 2 ust. 1). Dla zapewnienia sprawnego gromadzenia środków na ten cel, ustawodawca przyjął szereg rozwiązań:

– domniemanie używania odbiornika przez jego posiadacza, o ile odbiornik ten znajduje się w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu (art. 2 ust. 2 ustawy abonamentowej),

– ustawowy obowiązek rejestracji odbiornika (art. 5 ust. 1 ustawy abonamentowej),

– powstanie obowiązku uiszczania abonamentu z pierwszym dniem miesiąca następującego po miesiącu rejestracji odbiornika (art. 2 ust. 3 ustawy abonamentowej),

– wyznaczenie terminu płatności abonamentu na 25 dzień miesiąca, za który jest on należny, z możliwością jego uiszczania z góry za dłuższe okresy (z czym wiążą się zniżki; art. 3 ust. 4 i 6 ustawy abonamentowej).

Abonament winien być płacony za każdy odbiornik oddzielnie (art. 2 ust. 4 ustawy abonamentowej), a reguła ta dotyczy np. instytucji państwowych i przedsiębiorców (w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, ze zm.; np. hoteli czy przewoźników). Wyjątkiem od niej jest, że osoby fizyczne pozostające w tym samym gospodarstwie domowym (a także niektóre inne podmioty − np. publiczne szpitale, sanatoria, żłobki, domy pomocy społecznej, szkoły publiczne i niepubliczne) uiszczają tylko jeden abonament niezależnie od liczby odbiorników użytkowanych w gospodarstwie domowym i samochodzie (względnie w zespole budynków i samochodach używanych przez instytucję; art. 2 ust. 5 ustawy abonamentowej). Tym samym w gospodarstwie domowym jeden abonament uiszczany jest niezależnie od liczby osób w nim pozostających i niezależnie od liczby użytkowanych odbiorników, co oznacza, że opłatę abonamentową w tej samej wysokości uiszcza osoba samotna posiadająca jedno radio i jeden telewizor i rodzina złożona z dwojga dorosłych i trojga dorastających (czy nawet pełnoletnich) dzieci, posiadająca np. cztery radia i trzy telewizory (np. w domu, dwóch samochodach i domku letniskowym).

Ustawodawca kwotowo określił wysokość miesięcznego abonamentu za używanie odbiornika radiowego (dalej: radia; 5,94 zł) oraz odbiornika telewizyjnego (dalej: telewizora) albo radia i telewizora razem (18,68 zł; art. 3 ust. 1 ustawy abonamentowej). Kwoty te są corocznie waloryzowane „średniorocznym wskaźnikiem cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem” (ustalonym w ustawie budżetowej), a KRRiT do końca maja każdego roku ogłasza ich wysokość na następny rok kalendarzowy w Monitorze Polskim (art. 3 ust. 1a i ust. 2 ustawy abonamentowej). Może też ona określić niższą (niż zwaloryzowana ustawowa) wysokość miesięcznego abonamentu, uwzględniając prognozowane koszty realizacji misji publicznej, możliwości pokrywania kosztów jej realizacji z innych wpływów oraz stopnia i sposobu wcześniejszego wykorzystania środków pochodzących z abonamentu (art. 3 ust. 5 ustawy abonamentowej). W latach 2009 i 2010 wysokość miesięcznego abonamentu za używanie radia wynosi 5,30 zł, a za używanie telewizora albo radia i telewizora – 17 zł (§ 1 rozporządzeń KRRiT odpowiednio z dnia 29 kwietnia 2008 r. i z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie wysokości opłat abonamentowych za używanie odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych oraz zniżek za ich uiszczanie z góry za okres dłuższy niż jeden miesiąc, odpowiednio w 2009 r. i w 2010 r., Dz. U. z 2008 r. Nr 86, poz. 536 i Dz. U. z 2009 r. Nr 72, poz. 628).

Ustawodawca zwolnił z abonamentu − pod warunkiem udokumentowania stosownych uprawnień (art. 4 ust. 1 pkt 3-5 ustawy abonamentowej) − osoby niepełnosprawne i niezdolne do pracy (z różnych powodów i na podstawie różnych przepisów) oraz osoby powyżej 75 roku życia (art. 4 ust. 1 pkt 1−5 ustawy abonamentowej), a z dniem 1 marca 2010 r. wprowadził też sui generis „prawo ubogich”, zwalniając z abonamentu między innymi emerytów o niskich dochodach, bezrobotnych oraz osoby korzystające ze świadczeń pieniężnych pomocy społecznej (art. 4 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy abonamentowej). Zarazem ustawodawca zrezygnował z istniejącego dotychczas ograniczenia, zgodnie z którym zwolnienia z abonamentu nie przysługiwały osobom mieszkającym z co najmniej dwiema osobami, które ukończyły 26 rok życia i nie spełniały warunków uzyskania zwolnień (uchylony art. 4 ust. 2 ustawy abonamentowej).

 

1.6. Jak już wyżej wspomniano, odbiorniki – dla celów pobierania abonamentu – podlegają (z pewnymi wyjątkami) zarejestrowaniu w placówkach operatora publicznego, którym jest Poczta Polska (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy abonamentowej i art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. – Prawo pocztowe, Dz. U. Nr 130, poz. 1188, ze zm.), do niedawna państwowe przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, obecnie jednoosobowa spółka akcyjna Skarbu Państwa (która zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 5 września 2008 r. o komercjalizacji państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej „Poczta Polska”, Dz. U. Nr 180, poz. 1109, wstąpiła we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem była Poczta Polska, bez względu na ich charakter prawny). Szczegóły procesu rejestracji odbiornika normuje rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 25 września 2007 r. w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 187, poz. 1342; dalej: rozporządzenie rejestracyjne). Zgodnie z nim odbiornik winien zostać zarejestrowany – na wniosek użytkownika złożony w placówce Poczty Polskiej – w terminie 14 dni od jego nabycia (wejścia w posiadanie przez użytkownika; § 2 rozporządzenia rejestracyjnego). Dowodem zarejestrowania odbiornika jest „wniosek o rejestrację odbiorników radiofonicznych/telewizyjnych” lub „zawiadomienie o nadaniu indywidualnego numeru identyfikacyjnego użytkownikowi odbiorników radiofonicznych/telewizyjnych” (§ 3 rozporządzenia rejestracyjnego). Wspomniany numer identyfikuje użytkownika w systemie i stanowi część numeru rachunku bankowego, na który mają być dokonywane wpłaty z tytułu abonamentu. Użytkownik ma obowiązek niezwłocznego powiadamiania (przez złożenie w placówce Poczty Polskiej „Formularza zgłoszenia zmiany danych”) o zmianie danych zawartych we wniosku, o zgubieniu lub zniszczeniu obydwu dowodów zarejestrowania odbiorników oraz o zaprzestaniu używania odbiorników.

Opłata za używanie niezarejestrowanego odbiornika (dalej: opłata karna) pobierana jest w wysokości trzydziestokrotności miesięcznego abonamentu, obowiązującego w dniu stwierdzenia tego faktu. Obecnie wynosi więc ona 159 zł za używanie niezarejestrowanego radia i 510 zł za używanie niezarejestrowanego telewizora albo radia i telewizora (art. 5 ust. 3 ustawy abonamentowej). Uiszczenie opłaty karnej nie zwalnia od obowiązku uiszczania bieżącego abonamentu od dnia stwierdzenia używania niezarejestrowanego odbiornika (art. 5 ust. 4 ustawy abonamentowej).

Abonament jest pobierany przez Pocztę Polską, która wpływy z niego (oraz z odsetek za zwłokę) przekazuje na wyodrębniony rachunek KRRiT prowadzony przez Bank Gospodarstwa Krajowego (dalej: BGK), po potrąceniu umownego wynagrodzenia (art. 6 ust. 1-3 ustawy abonamentowej). Środki te mogą być przeznaczone tylko na realizację przez nadawców publicznych misji publicznej i w wysokości nieprzekraczającej wydatków ponoszonych w związku z jej realizacją (art. 8 ust. 1 ustawy abonamentowej).

KRRiT, na wniosek kierownika jednostki Poczty Polskiej, umarza zaległości w płatności abonamentu, odsetki za zwłokę oraz opłaty karne, gdy nie można ustalić podmiotu zobowiązanego lub jego adresu albo gdy podmiot ten nie posiada majątku pozwalającego na zaspokojenie należności; szczegóły normuje tu art. 9 ustawy abonamentowej. Ponadto – na podstawie art. 10 ustawy abonamentowej – KRRiT może na wniosek osoby zobowiązanej umorzyć lub rozłożyć na raty jej należności z tytułu abonamentu lub opłaty karnej, ale tylko „w wyjątkowych sytuacjach, jeżeli przemawiają za tym szczególne względy społeczne lub przypadki losowe”.

 

2. Wzorce kontroli.

 

2.1. Trybunał Konstytucyjny za zbędne uznaje przedstawianie całego dorobku orzeczniczego w zakresie wskazanych przez wnioskodawcę wzorców kontroli i poprzestaje na przypomnieniu kwestii zasadniczych.

 

2.2. Postanowienie Konstytucji, że „Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli” (art. 1 Konstytucji) określa istotę państwa i ma zasadnicze znaczenie. Samo pojęcie „dobra wspólnego” ma charakter wielowymiarowy i może być rozumiane między innymi w znaczeniu historyczno-egzystencjalnym, moralnym, materialnym czy celowościowym. Rzeczpospolita to „res publica” – rzecz wspólna, a więc wspólnota obywateli, „dobro wspólne” zaś to antonim „dobra indywidualnego”. Ustrojodawca w tym wyrażeniu podkreślił uczestnictwo wspólnoty nie tylko w korzystaniu z dobra, którym jest Rzeczpospolita, lecz także w jego ustawicznym współtworzeniu oraz we współodpowiedzialności za nie. Przyjmuje się

OCEŃ ARTYKUŁ: 
     |      UDOSTĘPNIJ:  
DOWIEDZ SIĘ WIĘCEJ NA TEMAT: abonament wyrok TK
Ocena: 4,00
Redakcja portalu
Wszelkie błędy prosimy zgłaszać na adres kontakt@prawnik-online.eu. Zapraszamy do korzystania z serwisu !
PORADY: 1428    |    KOMENTARZE:    |    ZOBACZ PROFIL
Dodaj swój komentarz

Musisz się zalogować żeby dodać komentarz.
Jeśli nie masz jeszcze kontra zarejestruj się.

Skorzystaj z naszych usług
lub
lub
  • Wykwalifikowani prawnicy
    i adwokaci
  • Zrozumiały język
  • Bezpłatne pytania dodatkowe
  • Bezpłatna wycena w ciągu 24h
Bezpłatnie
Polecane publikacje
ABC Rozwodu - poradnik rozwodowy
AUTOR: Wanda Książek; Mariusz Sząszor
3,00 zł
1